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DISPOSIZIONI IN TEMA DI RESPONSABILITÀ PROFESSIONALE DEL PERSONALE
SANITARIO

Il testo unificato, approvato il 28 gennaio in prima lettura alla Camera dei
deputati, è il frutto della sintesi di numerose proposte di legge di
iniziativa parlamentare presentate sin dall’inizio della legislatura sul
tema della responsabilità professionale del personale sanitario.
Il provvedimento affronta e disciplina i temi della sicurezza delle cure e
del rischio sanitario, della responsabilità̀ dell'esercente della
professione sanitaria o sociosanitaria e della struttura sanitaria pubblica
o privata, le modalità̀ di svolgimento dei procedimenti giudiziari aventi ad
oggetto la responsabilità̀ sanitaria, l'obbligo di assicurazione e
l'istituzione del Fondo di garanzia per i soggetti danneggiati da
responsabilità̀ sanitaria.
Il fine è innanzitutto quello di migliorare il livello di tutela dei
pazienti attraverso una migliore valutazione e gestione del c.d. clinical
risk management e un contrasto alla medicina difensiva1. In questo senso si
potenzia l’attività di audit e monitoraggio già prevista con la legge di
stabilità 2016.
Due sono le direttrici entro le quali si è mosso il legislatore: da un lato
il potenziamento delle garanzie e delle tutele per gli esercenti la
professione sanitaria (medici, infermieri, ecc.), dall’altro il
rafforzamento degli strumenti che permettono ai pazienti di essere risarciti
in tempi più rapidi e soprattutto certi, a fronte di danni sanitari
eventualmente subiti nel corso di ricoveri o di cure. Questo scopo è stato
perseguito rendendo obbligatoria l’assicurazione sanitaria per tutte le
strutture e per tutti gli esercenti la professione sanitaria e stabilendo la
possibilità di azione diretta del danneggiato nei confronti della compagnia
di assicurazione.
La scelta fatta è stata quella di concentrare la responsabilità maggiore
sulla struttura ospedaliera. Quanto alla responsabilità penale, si mette
ordine al procedimento che porta all’emanazione delle linee guida,
presupposto per l’applicazione della norma penale.
Il provvedimento, che passa ora all’esame del Senato della Repubblica, è
stato esaminato in sede referente dalla XII Commissione Affari sociali ed è
stato oggetto di una fitta attività emendativa sia durante l’istruttoria in
Commissione, che in Aula. Significativo è stato il contributo della
Commissione consultiva per le problematiche in materia di medicina difensiva
e di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie
presieduta dal prof. Guido Alpa e nominata dal Ministro della Salute.

Per ulteriori approfondimenti si rinvia ai lavori parlamentari del testo
unificato AC 259-262-1312-1324-1581-1769-1902-2155 “Disposizione in tema di
responsabilità professionale del personale sanitario” e ai relativi dossier
del Servizio studi della Camera dei deputati.
Il testo appena approvato qualifica la sicurezza delle cure come parte
costitutiva del diritto alla salute e precisa che essa si realizza anche
mediante l'insieme di tutte le attività̀ finalizzate alla prevenzione e
gestione del rischio connesso all'erogazione di prestazioni sanitarie e
mediante l'utilizzo appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche ed
organizzative.














Viene istituito, presso le Regioni e le Province autonome, il Centro per la
gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, che raccoglie i
dati regionali sugli errori sanitari e sul contenzioso e li trasmette all’Osservatorio
nazionale sulla sicurezza nella sanità.
Inoltre, sempre le Regioni e le Province autonome possono attribuire
all'Ufficio del difensore civico la funzione di Garante del diritto alla
salute, attraverso anche la collaborazione di associazioni attive nel
settore e dotandosi di uno specifico supporto tecnico. Il Garante agisce per
la tutela del soggetto leso.
Al fine di monitorare e gestire il rischio sanitario, è istituito presso
l'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (AGENAS), l'Osservatorio nazionale per la
sicurezza in sanità. Il suddetto Osservatorio ha il potere, sulla base dei
dati raccolti, di elaborare linee di indirizzo e promuovere attività di
formazione del personale finalizzate a prevenire il rischio sanitario.
L'Osservatorio, nell'esercizio delle sue funzioni, si avvale anche del
Sistema informativo per il monitoraggio degli errori in sanità (SIMES).
Un passo avanti importante è fatto anche sul terreno della trasparenza e del
diritto di accesso: nel rispetto delle norme in materia di protezione dei
dati personali, infatti, la direzione sanitaria della struttura ha l’obbligo
di fornire, preferibilmente in formato elettronico, tutta la documentazione
clinica relativa al paziente entra 30 giorni dalla richiesta ed è tenuta a
pubblicare on line i dati relativi ai risarcimenti erogati negli ultimi
cinque anni.
Il testo unificato interviene anche in materia di responsabilità penale
dell’esercente la professione sanitaria. In particolare si stabilisce che
gli esercenti le professioni sanitarie, nell'esecuzione delle prestazioni
sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative e
riabilitative, si attengono, salve le specificità del caso concreto, alle
buone pratiche clinico-assistenziali e alle raccomandazioni previste dalle
linee guida elaborate dalle società scientifiche iscritte in apposito elenco
istituito e regolamentato con decreto del Ministro della salute. Le suddette
linee guida vengono poi inserite nel Sistema nazionale per le linee guida
(SNLG) e pubblicate sul sito dell'Istituto superiore di sanità. Si tratta di
una importante attività di semplificazione e di trasparenza anche nei
confronti dei cittadini.
A tal proposito si modifica il codice penale inserendo l’art. 590 ter. Si
stabilisce, in particolare che l'esercente la professione sanitaria che,
nello svolgimento della propria attività̀ cagiona a causa di imperizia la
morte o la lesione personale della persona.assistita risponde dei reati di
omicidio colposo (art. 589 c.p.) o di lesioni personali colpose (art. 590
c.p.) solo in caso di colpa grave. La colpa grave è in ogni caso esclusa
quando, salve le rilevanti specificità̀ del caso concreto, sono rispettate
le raccomandazioni delle linee guida e le buone pratiche
clinico-assistenziali.

In questo senso il provvedimento si colloca nel solco della Legge Balduzzi
(L. 8 novembre 2012 n. 189, Conversione in legge del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158), che all’art. 3, co. 1 ha previsto che l'esercente
la professione sanitaria che nello svolgimento della propria attività si
attiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità
scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta
comunque fermo l'obbligo di cui all'art. 2043 del codice civile. Spetta
quindi al giudice valutare caso per caso la corrispondenza di tale operato
alle linee guida ma, anche ove venisse riconosciuta la sola colpa lieve, il
professionista responsabile è comunque tenuto a rispondere civilmente del
suo operato risarcendo il danno provocato al proprio paziente.










Si riforma il settore della responsabilità civile per inadempimento della
prestazione sanitaria della struttura sanitaria o sociosanitaria e
dell'esercente la professione sanitaria. Si prevede che la struttura
sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata che nell'adempimento della
propria obbligazione si avvalga dell'opera di esercenti la professione
sanitaria, anche se scelti dal paziente e anche se non dipendenti dalla
struttura, risponde delle loro condotte
dolose e colpose ai sensi degli articoli 1218 (Responsabilità del debitore)
e 1228 (Responsabilità̀ per fatto degli ausiliari) del codice civile. Tale
disposizione si applica anche alle prestazioni sanitarie svolte in regime di
libera professione intramuraria ovvero in regime convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale nonché attraverso la telemedicina. L’esercente
la professione sanitaria risponde invece ai sensi dell’art. 2043 del codice
civile (Risarcimento per fatto illecito).

La responsabilità civile del medico è considerata un particolare genus della
più ampia responsabilità del prestatore d'opera.
L’art. 2236 del codice civile, infatti, prevede che «se la prestazione
implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il
prestatore d'opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa
grave».
Sul punto è intervenuta in modo significativo la giurisprudenza anche di
legittimità, con funzioni di nomofilachia.
In particolare, per i danni ricollegabili a negligenza o imprudenza, il
professionista risponde anche solo per colpa lieve (Cass. sent. n. 6464 del
1994). Egli ha l’obbligo di utilizzare la diligenza del buon padre di
famiglia, nonché è tenuto rispettare tutte le regole e gli accorgimenti che
nel loro insieme costituiscono la conoscenza della professione medica (Cass.
sent. 8470 del 1994), rilevando in caso negativo anche la colpa lieve.
Le obbligazioni inerenti l'esercizio della professione sanitaria sono di
mezzo e non di risultato (Cass., sentenze n. 231 del 1969 e n. 3044 del
1972) ovvero, sinteticamente, l’inadempimento è costituito non già dall’esito
sfortunato della terapia ma dalla violazione dei doveri inerenti l’attività
professionale.

Quanto alla natura giuridica, si tratterebbe secondo la giurisprudenza (cfr.
ex multiis, Cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza n. 577 del 2008), di
una responsabilità di tipo contrattuale sia nei confronti della struttura
sanitaria e dei suoi collaboratori che nei confronti del medico.
In questo senso il testo approvato alla Camera innova la materia. Viene
infatti previsto un regime di doppia responsabilità̀ civile, che si
qualifica come responsabilità̀ contrattuale per la struttura – con onere
della prova a carico della struttura stessa e termine di prescrizione di
dieci anni – ed extra-contrattuale per l'esercente la professione sanitaria,
con onere della prova a carico del soggetto che si ritiene leso e termine di
prescrizione di cinque anni.
Quanto al danno risarcibile, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione
hanno fatto confluire tutte le voci di danno biologico, morale ed
esistenziale all'interno dell'unica voce "danno non patrimoniale" previsto
dall'art. 2059 c.c..
La Cassazione (sent. 12408 del 2011) al fine di una univoca liquidazione di
tale danno da parte dei diversi uffici giudiziari ha previsto l'assunzione
come riferimento “equo” da prendere in considerazione per tutto il
territorio nazionale le tabelle elaborate dal tribunale di Milano nel 2009
(nuove tabelle sono state approvate il 6 marzo 2013).
La sentenza n. 18641 del 2011 della Cassazione ha poi affermato anche la
necessità di personalizzare la liquidazione del danno non patrimoniale,
liquidando in via equitativa un'ulteriore somma rispetto al valore previsto
dalle tabelle, nelle ipotesi in cui, a seguito di analitica disamina rimessa
al giudice di merito, si ritenga sussistente un "danno esistenziale"
particolarmente grave, inteso come uno sconvolgimento irrimediabile
dell'esistenza e un gravissimo peggioramento della qualità della vita.

Allo stato attuale, dunque, il danno risarcibile attualmente comprende:
• il danno emergente (cioè le diminuzioni patrimoniali immediatamente
conseguenti il danno quali le spese di cura e di assistenza, il mancato
reddito per assenza dal lavoro, etc.);
• il lucro cessante (cioè il danno conseguente le future diminuzioni
patrimoniali quali la diminuita capacità di produrre reddito) che deriva
dall'invalidità temporanea e/o permanente o dalla morte stessa del paziente
che produce un reddito;
• il danno non patrimoniale, comprensivo di quello derivante dalle
sofferenze emotive subite (c.d. danno morale) e del danno biologico, quello
economicamente più rilevante, derivante della lesione dell'integrità
psico-fisica del paziente.

Fonte: Servizio Studi Camera dei deputati, dossier n. 40 – 29 ottobre 2013,
terza edizione.

Al fine di ridurre il contenzioso, si prevede l'espletamento obbligatorio
del tentativo di conciliazione, ai sensi dell'articolo 696-bis del codice di
procedura civile da parte di chi intende esercitare in giudizio un'azione
tesa ad ottenere il risarcimento del danno derivante da responsabilità̀
medica e sanitaria. Sono previsti meccanismi procedurali volti a rendere
improcedibile la domanda ove non sia stato esperito il tentativo di
conciliazione. Inoltre si stabilisce l'obbligatorietà̀ della partecipazione
al tentativo di conciliazione per tutte le parti, con la conseguenza che la
mancata partecipazione obbliga il giudice a condannare, con il provvedimento
che definisce il giudizio, le parti che non hanno partecipato al pagamento
delle spese di consulenza e di lite, a prescindere dall'esito del giudizio,
oltre che ad una pena pecuniaria, determinata equitativamente, in favore
della parte che è comparsa alla conciliazione.
La struttura sanitaria o socio sanitaria potrà esercitare l'azione di
rivalsa nei confronti dell'esercente la professione sanitaria solo in caso
di dolo o colpa grave di quest'ultimo
In caso di accoglimento della domanda proposta dal danneggiato nei confronti
della struttura sanitaria pubblica, l'azione di rivalsa nei confronti
dell'esercente la professione sanitaria deve essere esercitata dinanzi al
giudice ordinario ed è esclusa la giurisdizione della Corte dei conti.







Si prevede un limite all'azione di rivalsa, che non può superare una somma
pari al triplo della retribuzione lorda annua dell'esercente la professione
sanitaria il quale, per i tre anni successivi al passaggio in giudicato
della decisione pronunciata nel giudizio di rivalsa, non può ottenere
l'assegnazione di incarichi professionali superiori rispetto a quelli
ricoperti né può partecipare a pubblici concorsi per incarichi superiori.
Si stabilisce l'obbligo di assicurazione a carico delle aziende, delle
strutture e degli enti che erogano prestazioni sanitarie a favore di terzi
per danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso
l'azienda, la struttura o l'ente. L'obbligo di assicurazione è altresì̀
contemplato per i liberi professionisti in ambito sanitario nonché́ per
coloro che operano a qualunque titolo presso strutture pubbliche o private.
Le suddette assicurazioni devono essere rese pubbliche attraverso i siti
internet e sono sottoposte al controllo da parte dell’IVASS.
A tutela dei danneggiati, in sede di votazioni in Assemblea è stato
approvato un emendamento che ha stabilito che la garanzia assicurativa è
estesa anche agli eventi accaduti durante la vigenza temporale della polizza
e denunziati dall'assicurato nei cinque anni successivi alla scadenza del
contratto assicurativo. Le compagnie di assicurazione possono estendere
l'operatività della garanzia assicurativa anche ad eventi accaduti nei
cinque anni antecedenti alla conclusione del contratto assicurativo, purché
denunciati alla compagnia durante la vigenza temporale della polizza. In
caso di cessazione definitiva dell'attività professionale per qualsiasi
causa deve essere previsto un periodo di ultrattività della copertura per le
richieste di risarcimento presentate per la prima volta entro i dieci anni
successivi e riferite a fatti generatori della responsabilità verificatisi
nel periodo di operatività della copertura. L'ultrattività è estesa agli
eredi e non è assoggettabile alla clausola di disdetta.
Il soggetto danneggiato può agire direttamente nei confronti
dell'assicurazione della struttura sanitaria ovvero del libero
professionista, entro i limiti delle somme per le quali è stata stipulata
l'assicurazione, con diritto di rivalsa dell’assicurazione nei confronti
dell’assicurato. L'impresa di assicurazione ha diritto di rivalsa verso
l'assicurato nella misura in cui avrebbe avuto contrattualmente diritto di
rifiutare o di ridurre la propria prestazione. L'azione diretta del
danneggiato nei confronti dell'impresa di assicurazione è soggetta al
termine di prescrizione pari a quello dell'azione verso l'azienda sanitaria,
la struttura l'ente assicurato o l'esercente la professione sanitaria.
È inoltre istituito presso la Concessionaria servizi assicurativi pubblici
S.p.A. (CONSAP) un Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità
sanitaria, per fare fronte ai casi in cui: a) il danno sia di importo
eccedente rispetto ai massimali previsti dai contratti stipulati dalla
struttura sanitaria ovvero dall'esercente la professione sanitaria; b) la
struttura sanitaria ovvero l'esercente la professione sanitaria risultino
assicurati presso un'impresa che al momento del sinistro si trovi in stato
di insolvenza o di liquidazione coatta o vi venga posta successivamente.
Sono stabilite le modalità̀ con cui avviene la nomina dei consulenti tecnici
d'ufficio, dei consulenti tecnici di parte e dei periti nei giudizi di
responsabilità̀ sanitaria civili e penali. Si prevede, in particolare,
l'aggiornamento degli albi dei consulenti dei periti per quanto riguarda sia
il processo civile sia quello penale.
Infine, si stabilisce che i verbali e gli atti conseguenti all'attività di
gestione del rischio clinico non possono essere acquisiti o utilizzati
nell'ambito di procedimenti giudiziari.










Si amplia, infine, il novero dei soggetti che possono coordinare le attività
di risk management: viene emendata, infatti, la legge di stabilità del 2016
(art. 1, co. 540 della legge 28 dicembre 2015, n. 208), includendo, oltre al
personale medico dotato di specializzazioni in igiene, epidemiologia, sanità
pubblica o equipollenti, anche gli specializzati in medicina legale e il
personale non medico che opera in campo sanitario.